Funcionó el ‘Bloqueo Invisible’ contra el Chile de Allende?

[Este artículo es una traducción de este post del blog  Pseudoerasmus ]

Por Pseudoerasmus

Publicación original: 21 de Mayo de 2015

Logró un ‘bloqueo invisible’ de los Estados Unidos desestabilizar la economía Chilena bajo la presidencia de Salvador Allende (1970-73) ? Funcionó? En pocas palabras: No.

Nota: este post no trata sobre otras acciones de EEUU relativas al golpe de Septiembre del 73, o sobre el régimen del General Pinochet. Trata sobre las dimensiones económicas y financieras de las relaciones entre EEUU y Chile durante los años de Allende.

 

allende_at_un_1972

En la víspera del violento golpe militar contra Salvador Allende el 11 de Septiembre de 1973, Chile se encontraba en medio de un caos económico sin precedentes. Asolado por hiperinflación, escasez generalizada, y conflictividad laboral, el ‘Camino Chileno hacia el socialismo’ bien pudiera haber estado condenado al fracaso por un simple colapso económico, incluso si el golpe nunca hubiese tenido lugar. Pero para mucha gente es un artículo de fe que los EEUU fueron profundamente responsables por la desestabilización de la economía Chilena. En esa narrativa, la administración Nixon habría impuesto un ‘bloqueo invisible’ contra Chile, una guerra económica en múltiples frentes librada por un alarmado hegemón imperial empeñado en abortar el primer experimento socialista en Latinoamérica.

Pero fue el ‘bloqueo invisible’ exitoso? Causó, o contribuyó sustancialmente al desastre Chileno en 1972-73? Esta cuestión más específica, sobre el impacto económico del ‘bloqueo’ no ha recibido la atención que merece, y suele confundirse con la cuestión más amplia sobre la culpabilidad de EEUU en el golpe de Pinochet.

En este post, argumento, que aunque el ‘bloqueo’ fuese tan extenso o malicioso como sus críticos maximalistas afirman, no supuso ninguna diferencia.

(1)

La controversia sobre el papel que jugó EEUU en Chile alcanzó su máximo en los 70, justo tras el golpe y tras los hearings del comité Church en el Senado de EEUU. Pero se ha reavivado periódicamente junto a aniversarios del golpe, el arresto de Pinochet en Londres, su juicio en Chile, su muerte en 2006, etc. Al mismo tiempo, ha habido un flujo constante de libros y artículos sobre la interferencia de EEUU en Chile que mencionan el ‘bloqueo’ de pasada. Pero normalmente éstos dan por hecho que el ‘bloqueo’ sí ‘funcionó’.

Por ejemplo, The Pinochet File, de Peter Kornbluh, ahora en u segunda edición (2013), combina una narrativa de peripecias yankis con facsímiles de documentos desclasificados del Gobierno de EEUU relativos a Chile. Entre ellos están las instrucciones manuscritas de Richard Nixon a la CIA de “hacer que la economía [Chilena] grite“; o el infame Memorando de Seguridad Nacional 93 de Henry Kissinger, pidiendo medidas económicas y financieras contra Chile. Los pasos detallados en ese memorando se parecen a lo que los EEUU  terminaron haciendo. Tales documentos se consideran evidencia prima facie de que el ‘bloqueo invisible’ fue eficaz. O mucha gente realmente no se lo piensa mucho y adoptan por defecto la visión convencional que puedes encontrar googleando ‘bloqueo invisible’ (e.g., 1234, etc.).

La literatura sobre Chile en 1970-73 es increíblemente vasta. Pero la parte que trata específicamente el ‘bloqueo’ es bastante modesta en comparación:

Excepto por el volumen de Sideri, la literatura del ‘bloqueo’ trata política financiera y diplomacia, no aspectos económicos. Se centra en (a) Las motivaciones del gobierno de EEUU, varios bancos y corporaciones, las instituciones financieras multilaterales, etc; y (b) Los detalles de las relaciones financieras externas de Chile en los años 1970-73, como las negociaciones del Club de París sobre la deuda externa del país, las deliberaciones del Banco Mundial, procedimientos legales sobre el cobre, etc.

La literatura sobre el ‘bloqueo’ parece estar de acuerdo en lo siguiente:

  • La ayuda externa de EEUU a Chile cae dramáticamente en los años de Allende. Esto incluye préstamos de desarrollo a largo plazo (AID), financiación comercial (Eximbank), etc
  • Durante la presidencia de Allende, el país no recibió nuevos préstamos del Banco Mundial, y el número de préstamos del Banco Inter-Americano de Desarrollo cayó dramáticamente. Chile había sido un importante beneficiario de ambas instituciones antes de 1971.
  • Tras 1971, el gobierno de Allende anuncia una moratoria en el pago de su deuda exterior (principalmente adeudada a bancos de EEUU).
  • Hubo una reducción gradual, pero no una eliminación total, de líneas de crédito de bancos privados de EEUU que normalmente financiaban importaciones de Chile a corto plazo.
  • No hubo un embargo comercial, pero Chile tuvo que pagar por ssu importaciones en metálico, de forma proporcional a la pérdida de financiación de su comercio.
  • El gobierno de Allende completó la nacionalización de las compañías mineras de cobre iniciada por la anterior administración (Frei), pero decidió no compensar a sus propietarios mayoritarios americanos.
  • Las compañías mineras americanas intentaron en varias jurisdicciones, incluyendo en Francia, incautar envíos de cobre Chilenos, pero esto sólo supuso un éxito parcial.
  • Chile pudo obtener ayuda y crédito de fuentes alternativas en Europa Occidental y Latinoamérica, así como del bloque socialista.

Sigmund y Falcoff, a quien se podría denominar ‘anti-bloqueadistas’, argumentan que no hubo bloqueo alguno porque no hubo un corte completo de ayuda y crédito. Y la ‘reducción de crédito’ por parte de bancos privados no tuvo una motivación política, sino que fue una respuesta financiera legítima al deterioro de la salud crediticia de Chile. Argumentan que las fuentes alternativas de ayuda y crédito compensaron en gran medida la pérdida de las fuentes tradicionales.

Los ‘bloqueadistas’ Farnsworth y Petras apuntan que antes de Allende, Chile siempre había recurrido a la ayuda externa y el crédito para cubrir déficits en su balanza de pagos provocados por la volatilidad de su principal exportación, el cobre. También argumentan – razonablemente – que sólo los números no nos revelan toda la historia, ya que la escasez de crédito a corto plazo restringió la habilidad de Chile de obtener de EEUU piezas de repuesto para sus industrias de mayor importancia. Gran parte del equipo de capital de Chile era de procedencia americana, y necesitaba piezas americanas.

(2)

Sideri (1970) es el único que contiene algo que merezca el nombre de análisis económico. Hasta donde llego, ninguno de los múltiples artículos y libros escritos por economistas sobre Chile desde 1970 menciona el ‘bloqueo invisible’. Al menos no lo encontrarás en las obras de economistas como Ffrench-Davis, Bosworth, Meller, Dornbusch, Edwards, Larraín, etc. (Se aceptan correcciones sobre este punto)

Pero hay una buena razón para este silencio – es difícil tomar en serio la idea de que el ‘bloqueo invisible’ tuvo algo que ver con esto:

 

chile macro

[Fuente: Larraín & Meller en Dornbusch & Edwards; salvo que se especifique lo contrario, otras tablas más abajo provienen de la misma fuente]

La inflación de precios (IPC) de más de un 600% en 1973 realmente infravalora el auténtico nivel de inflación, ya que los precios de venta al por menos estaban sujetos a controles bajo la administración de Allende. Según Larraín & Meller, el precio de venta a mayoristas aumentó un 1000% en 1973; y los precios en el mercado negro eran entre 5 y 10 veces superiores a los precios oficiales de venta al por menor. dornbusch_edwards_larrain_mellerT716b

El déficit en el presupuesto del gobierno de Allende (cuarta línea empezando por el final, ‘Overall surplus’) era del 15%, 25%, y 30% del PIB en los años 1971-73. Enormes! Grecia en sus peores momentos en 2009 llegó al 15% del PIB. Si los EEUU tuviesen un déficit en su presupuesto iguales al 30%, éste alcanzaría la cifra de 5 billones de dólares – más de tres veces el déficit del presupuesto de EEUU en su máximo nominal en 2009.

Pero de forma más importante, la última línea (“net internal financing”) muestra que el gobierno de Allende le dio a la máquina de imprimir billetes. La mayor parte del déficit fue financiada mediante creación de nuevo dinero.

El mayor factor en el deterioro de las finanzas públicas en 1971 fue claramente un alto nivel de gasto en salarios y gasto social. Esto era decisión deliberada del programa populista del gobierno de Allende para lograr redistribuir renta mediante el incremento de los salarios nominales al mismo tiempo que congelaba o incluso reducía los costes de menú.

A finales de 1972, no obstante, la inflación estaba reduciendo los ingresos fiscales en términos reales (i.e., el efecto Olivera-Tanzi.) Y el precio internacional del cobre, la fuente principal de divisa exterior chilena, era un 25% inferior en 1971-72 que en 1970, hasta que se recuperó en 1973. [Bosworth et al., Tabla 1-1, pp 32-33.]. Combinados, estos dos efectos terminaron costando a la tesorería Chilena tanto como el aumento de gasto en salarios y gasto social.

Llegados a 1973, el factor principal detrás de los aumentos en déficits del sector público eran los subsidios a empresas estatales diferentes al sector del cobre. El gobierno chileno había, de jure o de facto, nacionalizado grandes porciones de la economía privada.

SOE share of output

En 1973, el Estado Chileno compensó  (mediante subvenciones) las pérdidas de empresas fuera del sector del cobre equivalentes al 10% del PIB!!! [Véase la línea “subsidies to social area” en la tabla 7.16b, o la tabla más detallada de finanzas del sector público de Larraín & Meller.]. Las grandes pérdidas fueron en parte debido a la disrupción de la producción debidas a la nacionalización y a problemas de gestión, pero también debido a la política estatal de reducir deliberadamente los precio de venta cobrados a los consumidores:

soe output prices

Para mí, esto es suficiente como explicación para la catástrofe de Chile en agosto de 1973. Los gastos en salarios, ayudas sociales y subsidios industriales, combinados con la caída en el precio del cobre y la erosión inflacionaria de los ingresos fiscales explican casi la totalidad del 30% de déficit de 1973.

Cómo produces una situación así interviniendo desde fuera??? Instaló la CIA imprentas de dinero en los Andes y bajó sacos de dinero en llamaas a las ciudades de Chile?

(3)

Y qué hay de las piezas de recambio que Chile tenía problemas para importar debido a una falta de financiación de su comercio? Ciertamente debió de haber afectado a la producción industrial, contribuyendo a la escasez; y debió de haber afectado a los ingresos del gobierno a través de una menor producción minera? Todo autor ‘bloqueadista’ enfatiza esto. Y habría efectos de retroalimentación: menos producción -> menores ingresos -> mayor financiación inflacionaria -> etc.

Pero el lado de la oferta de la economía Chilena en 1971-73 estaba completamente dominado por un hecho: para controlar la inflación, el régimen de Allende recurrió al racionamiento, controles de precios, y la nacionalización de la distribución de productos. Esto indujo escasez masiva, acaparamiento, y colas. Y los controles de precios hubiesen contraído la producción en el residual sector privado. La severidad del problema puede verse aquí [de Meller]:

meller black market 46

Justo antes del golpe, el tipo de cambio en el mercado negro era más de 40 veces el oficial! Y el creciente premium del mercado negro parece ir parejo al declive de la producción industrial:

sectoral chile

Es más plausible que el sector minero, cuya producción estaba decreciendo ya en 1972, sufriera una escasez de partes de recambio. Pero sin micro-datos sobre niveles de importaciones y uso industrial de partes de recambio, no podemos responder a esta pregunta.

(4)

Hay un factor más. Un corolario común al ‘bloqueo invisible’ es que la CIA directa o indirectamente financió huelgas de camioneros y de propietarios de compañías de transporte, que no sólo desestabilizaron al país políticamente, sino que también causaron escasez. Las que más suelen citarse son las de Octubre de 1972, que duró 24 días, y la de Julio-Septiembre de 1973. Pero incluso si las huelgas de los camioneros hubiesen estado realmente financiadas por los EEUU, eran parte de una ola mucho mayor de descontento de los trabajadores en el último año de Allende destrozando un país que ya era de por sí bastante dado a las huelgas:

falcoff strikes

[Ambas tablas 5.3 y 6.10 de Falcoff p. 137-9 y 192-3] Las huelgas a escala nacional en verano de 1973 exigiendo la indexación de salarios a la inflación fue iniciada en simpatía con los mineros de cobre que fueron a la huelga durante más de 74 días e incluso tuvieron choques con la policía.

falcoff mining strikes

Es difícil ver cómo esto puede achacarse a factores externos. O la hiperinflación estaba erosionando los salarios reales a pesar de importantes incrementos en los salarios nominales, o el ascenso político de la izquierda estaba aumentando las expectativas de los trabajadores. Los sindicatos socialistas y comunistas eran parte de Unidad Popular, la coalición de Allende, pero por lo general tenían poco control sobre los trabajadores.

Por supuesto, nada de esto ayudó a la economía real: se estima que las huelgas de mineros de por sí costaron un 7-8% de los ingresos de exportación del cobre.

(5)

En términos de balanza de pagos, dos problemas coincidieron en Chile en 1971-72: la mencionada caída de un 25% en el precio del cobre; y el creciente precio en dólares de las importaciones debido a la inflación global. Al mismo tiempo, la producción doméstica agrícola se vio gravemente perjudicada por la reforma agraria:wheat chile

sectoral chile

La reforma agraria había empezado bajo la presidencia de Frei (1964-70), con aproximadamente un 20% de la tierra agrícola chilena entrando dentro del programa. Pero con Allende este proceso se acelera, y el clima político también incitó la ocupación espontánea de tierras por parte de campesinos. “[a] mediados de 1972, prácticamente todas las  granjas privadas de más de 80 hectáreas habían sido eliminadas”, y en 1973 un 40% adicional de la tierra agrícola chilena había sido nacionalizado. Las nacionalizaciones se suponían que eran una medida temporal antes de la reorganización y redistribución a campesinos, pero debido a la escala y complejidad del proceso, sólo una fracción de la tierra terminó siendo transferida para cuando sucedió el golpe . [Larraín & Meller, pp 185-7]

Por tanto, las exportaciones chilenas en dólares cayeron debido tanto a la caída en los precios del cobre y una caída en el poder de compra de la divisa chilena – en un momento de demanda creciente de importaciones de alimentos. Aquí está la balance de pagos de Chile de 1970-73 [de Meller]:

meller pg39

Pienso que muchos lectores de este blog saben cómo funciona la balanza de pagos, pero por si acaso: un déficit por cuenta corriente debe ser cubierta por entradas de capital e.g. préstamos del extranjero, caridad extranjera, o flujos de inversión hacia el país. Si las entradas de capital no son suficientes, entonces el déficit de la balanza de pagos debe cubrirse con reservas del banco central. La última línea de la Tabla 1.13 equivale a una salida de reservas.

En  un año, 1972, el aumento de gasto en importaciones de alimentos fue claramente cubierto mediante una menor importación de capital y bienes intermedios, una categoría que incluye piezas de recambio. Así que si la “reducción del crédito” hizo algo, esto fue forzar a Chile entre elegir entre pagar en efectivo por eso bienes, y pagar en efectivo por los alimentos extra. El gobierno de Allende razonablemente escogió lo segundo.

Si Chile no hubiese estado obligado a importar tanta comida extra como resultado de su propia “reforma agraria” desordenada, no hubiese tenido ninguna dificultad en el frente de las partes de recambio incluso con la caída en el precio del cobre. Hasta donde sé, nadie antes ha señalado la conexión entre el programa de reforma agraria de Allende y las dificultades del país en importar capital y bienes intermedios.

(6)

Farnsworth (1974) argumentaba:

…Chile had faced dramatic downswings in the price of copper before in her history; since the mid-1950’s the United States had usually poured in aid to offset losses from low copper prices. The central point to understand in looking at the economic situation in Chile in 1972-1973 is that the low price of copper, the credit blockade, and the concomitant capital outflow wiped away Chile’s dollar reserves without Chile’s having any recourse to loans or aid to compensate for the loss. The Unidad Popular never expected all U.S. private bank loans to be called in, nor that the IDB and the World Bank would grant no new loans. In order for the Unidad Popular’s economic strategy to work, Chile needed some sources of credit in the United States to keep imports fairly constant.

Cogí la balanza de pagos de 1960-73 del Banco de Chile, que vienen en dólares americanos nominales, y con el PIB en dólares ajustados por PPA (tcgdp) de Chile extraído de las Penn World Tables, hice una tabla de BOP (Balanza de pagos) como % de PIB:chilean bop % gdp

Es cierto que Chile tuvo que vivir de reservas más en 1971-3 que en 1960-70, y la caída en las reservas era obviamente insostenible. Así que incluso antes del golpe de Septiembre de 1973, Chile estaba rumbo a una crisis en su balanza de pagos. Pero aún no había tenido una. Chile pudo funcionar durante los años de Allende.

Sin embargo, salvo en 1971, cuando hubo salidas de capital de Chile, las entradas de capital netas en el Chile de Allende no eran sustancialmente diferentes a las de los 60. Y la moratoria en el pago de la deuda a EEUU, su mayor acreedor, les permitió ahorrar en divisas externas – las transferencias financieras que chile no hizo incrementaron las “entradas de capital de facto”. Así que, incluso si como argumenta Farnsworth, Chile se vio obligado a vivir a base de reservas durante tres años, fue debido a una mayor importación de alimentos y menores precios del cobre, no por la “reducción del crédito”

Más aún, Chile pudo obtener nuevo crédito de Europa Occidental y Latinoamérica, incluso cuando los créditos estaban atados a la compra de importaciones desde los países acreedores. Esto obligó a Chile a reorientar su comercio, reduciendo sus relaciones con EEUU y aumentándolas con Europa, Latinoamérica y el bloque socialista. De esta manera, la deuda externa de Chile subió de 2 billones de dólares en 1970 hasta 2.7 billones en 1973.

sideri trade finance 1973 pg 101

sideri chile debt pg41

[Fuente: Tabla XVI de Sideri, pg 43 y Tabla 3.17 de Sideri pg 101]

(8)

El “bloqueo invisible” no tiene sentido como historia. Desde una perspectiva macroeconómica, cualquier shock de oferta relativo a las partes de recambio tuvo como mucho un impacto menor. Desde una perspectiva de términos de intercambio, fue la necesidad de más alimentos junto a la caída en el precio del cobre lo que causó que el gobierno de Allende racionase sus divisas extranjeras en favor de los alimentos. Desde una perspectiva puramente de balanza de pagos, la moratoria del pago de deuda externa compensó en general la pérdidas de entradas de capital que previamente provenían desde EEUU, instituciones multilaterales, y bancos privados en los 60. A pesar de todo esto, Chile aún tuvo que recurrir a sus resrvas.

Es cierto que, si Chile no hubiese recibido más flujos de capital en 1971-73, su exceso de demanda de importaciones no hubiese estado limitado por la divisa extranjera. Pero eso es como decir que la revolución socialista necesitaba financiación de los imperialistas…


Adenda: Recientemente escribí un breve post sobre el Chile post-Allende. Pienso que Chile, en general, y las reformas económicas de Pinochet en particular, están un tanto sobrevaloradas.

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